چند نکته درباره مالیات بر ارزش افزوده و شهرداری ها

طی هفته‌های اخیر انتشار گزارش نهایی کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی درخصوص لایحه مالیات بر ارزش افزوده در بحبوحه انتشار اخبار و حاشیه‌های سیاسی و اقتصادی کشور کمتر دیده شد. در حالی که می‌رفت تا عملاً منجر به تعطیلی و از کار انداختن الگوی توسعه محلی و مبتنی بر تفکر شورایی شود، خوشبختانه با هوشمندی و درایت نمایندگان مجلس شورای اسلامی، برای طرح و بررسی مجدد و لحاظ نمودن نقطه نظرات شورای عالی استان‌ها و شهرداری‌ها به کمیسیون اصلی عودت داده شد.

لایحه مالیات بر ارزش افزوده در تاریخ 24/12/1395 توسط هیأت رئیسه مجلس شورای اسلامی اعلام وصول و با صلاحدید هیأت رئیسه مجلس به کمیسیون اقتصادی به عنوان کمیسیون اصلی ارجاع شد. طی مدت بیش از 2 سال گذشته موضوع در دستور کار کمیسیون اصلی قرار داشته و در جلسات مکرر، موضوع به بحث و بررسی گذاشته شده است. نکته قابل تأمل آنکه در تمامی جلسات کمیسیون اقتصادی، نمایندگان سازمان امور مالیاتی به عنوان متولی ارائه لایحه حضور داشته‌اند، اما نمایندگان شورای عالی استان‌ها و شهرداری‌ها (مطابق با روال نانوشته مجلس شورای اسلامی، شهرداری تهران به نمایندگی از شهرداری‌های کشور در جلسات اینچنینی دعوت می‌گردد) در کمتر از 20 درصد جلسات، دعوت شده و حضور داشته‌اند. در سوی دیگر با توجه به دریافت اعلام وصول لایحه درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها به تاریخ 11/6/1397 توسط هیأت رئیسه مجلس، با عنایت به سابقه مثبت کمیسیون مشترک بررسی طرح درآمد پایدار شهرداری‌ها، موضوع به این کمیسیون که متشکل از نمایندگان 4 کمیسیون شوراها و امور داخلی کشور، اقتصادی، برنامه و بودجه و عمران بود، ارجاع شد و جمع‌بندی نهایی این کمیسیون نیز هم اکنون در صف انتشار قرار دارد. در این میان نکته قابل توجه، تفاوت قابل توجه دیدگاه‌ها در 2 کمیسیون نسبت به نحوه مواجهه با جایگاه مدیریت محلی در وضع و وصول عوارض و امثالهم است. بررسی محتوای گزارش کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی درخصوص لایحه مالیات بر ارزش افزوده نشانگر وجود اشکالات و انحرافات جدی در مسیر قانونگذاری کشور است که در ذیل به برخی از مهم‌ترین و اساسی‌ترین اشکالات مندرج  در این لایحه اشاره می‌شود:

الف) بند «ث» ماده 1 عوارض را به عنوان مبالغی که به همراه مالیات برای شهرداری‌ها و دهیاری‌ها وضع می‌شود، تعریف نموده و استقلال مفهومی که در تمامی قوانین پیشین برای عوارض در نظر گرفته می‌شد، در این نسخه نادیده انگاشته شده است.

ب) تبصره ذیل ماده یک اذعان دارد که هر کجا در این قانون از واژه مالیات استفاده شده است، مراد مالیات بر ارزش افزوده و عوارض است. در واقع در این تبصره به معنای تام کلمه، عوارض زیرمجموعه مالیات در نظر گرفته شده است. اما مشکل صرفاً نحوه تعریف مالیات و عوارض نیست. بلکه بر اساس اصل 53 قانون اساسی کشور، کلیه دریافت‌های دولت در حساب‌های خزانه‌داری کل متمرکز می‌شود و همه پرداخت‌ها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام می‌گیرد. لذا مالیات‌ها نیز در این زمره قرار گرفته و اساساً مدیریت محلی همواره بایستی منابع ذاتی و قانونی خود را از خزانه دولت مطالبه کند. از سوی دیگر با توجه به اینکه طبق ماده (10) قانون محاسبات عمومی کشور: «درآمد عمومی عبارت است از درآمدهای وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی و مالیات و سود سهام شرکت‌های دولتی و... تحت عنوان درآمد عمومی منظور می‌شود» و همچنین و طبق اصل (55) قانون اساسی: «دیوان محاسبات به کلیه حساب‌های وزارتخانه‌ها، مؤسسات‌، شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌هایی که به نحوی از انحا از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند... رسیدگی یا حسابرسی می‌نماید...» عملاً شوراهای اسلامی شهر به نهادی تشریفاتی و فاقد اختیار در تأمین مالی و نظارت بر شهرداری‌ها بدل خواهند شد و سهم شهرداری ها و دهیاری ها در فرآیند بودجه کل کشور و تبادل موافقتنامه با سازمان برنامه و بودجه قابل تحصیل می‌شود.

این در حالی است که در بند (4) سیاست‌های کلی شهرسازی تأکید شده: «تأمین منابع پایدار برای توسعه و عمران و مدیریت شهری و روستایی با تأکید بر نظام درآمد هزینه‌ای و در چارچوب طرح‌های مصوب» و طبق مفاد اصول (44 و 45) قانون اساسی، اموال عمومی شهرداری‌ها از اموال عمومی دولت تفکیک گردیده و طبق اصل (55) قانون اساسی نظارت و حسابرسی دیوان محاسبات صرفاً محدود به اعتبارات بودجه عمومی کل کشور می‌باشد و طبق اصل (100) قانون اساسی، نظارت شوراها بر کلیه امور محلی و از جمله امور مالی مدیریت محلی مورد تأکید قرار گرفته است.

پ) طبق بند الف از ماده 6 برنامه ششم توسعه «برقراری هرگونه تخفیف، ترجیح و یا معافیت مالیاتی جدید طی سال‌های اجرای قانون برنامه ممنوع است.» اما در ماده 9 از لایحه مالیات بر ارزش افزوده معافیت‌های مالیاتی چندین برابر اضافه شده است که از این نظر در تعارض با برنامه ششم توسعه محسوب می‌شود. در ضمن بند 10 از موارد معافیت از مالیات (همان گونه که اشاره شد طبق تعریف مالیات در ماده یک، عوارض را هم دربر می‌گیرد)، تحت عنوان «دارایی‌های غیرمنقول» قید شده که وضع عوارض و تأمین منابع از این محل را برای شوراها دچار مشکل جدی خواهد کرد.

ت) ماده 27 از لایحه مورد بحث به مالیات بر کالاهای خاص اختصاص یافته است. در حالی که در قانون پیشین مالیات و عوارض بر کالاهای خاص پیش‌بینی شده بود. به طور مثال در قانون پیشین سهم مالیات و عوارض انواع بنزین و سوخت هواپیما به نسبت 2 به 1 به نفع مالیات در نظر گرفته شده بود و البته قید شده بود که یک سومی که سهم شهرداری‌ها و دهیاری‌هاست، بایستی مستقیماً به حساب سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و در روالی خارج از گردش خزانه کشور واریز شود. اما در لایحه فعلی در مجموع 30 درصد مالیات بنزین و سوخت هواپیما پیش‌بینی شده است که طبعاً بر اساس اصل 53 قانون اساسی کشور، مدیریت شهری را دچار مشکلات حاد خواهد نمود.ث) مهم‌ترین و جدی‌ترین مشکل لایحه ارزش افزوده را در قالب ماده 49 آن می‌توان متبلور دانست. در صدر ماده 49 گزارش کمیسیون اقتصادی، وضع هرگونه عوارض و سایر وجوه توسط شوراهای اسلامی شهر بر کالاها و خدمات که در قانون مالیات بر ارزش افزوده تعیین تکلیف شده اند ممنوع شده و در قسمت دیگری از این ماده نیز وضع عوارض و سایر وجوه بر درآمد اشخاص مشمول و یا معاف از قانون مالیات‌های مستقیم نیز توسط شوراها و سایر مراجع ممنوع گردیده است. همچنین طبق ماده 49 شوراها از وضع هرگونه عوارض بر اموال منقول (کالا و خدمات) و اموال غیر منقول (اراضی و املاک) منع شده اند و ایضاً شوراها و شهرداری‌ها حق وضع و وصول عوارض محلی از کلیه اشخاص دولتی مشمول ماده 2 قانون مالیات‌های مستقیم را نخواهند داشت.

از سوی دیگر طبق قسمت اخیر ماده 49، اختیار شوراها در وضع هرگونه عوارض و درآمدهای محلی به شخص وزیر کشور محول شده است. بنابراین اگر ماده 49 گزارش کمیسیون اقتصادی تصویب شود، شوراها به نهادی بی اختیار و بدون کارکرد تبدیل خواهند شد و شهرداری‌ها با کسری بودجه بیش از 5 درصدی (ناشی از وضع عوارض محلی) مواجه خواهند شد.

ماده 49 گزارش اختیارات قانونی شوراها مندرج در قانون تشکیلات، وظایف و شرح وظایف شوراها و انتخاب شهرداران و سایر قوانین و مقررات فرادست را لغو می‌کند و با اصول 7 و 100 قانون اساسی مخالف و با ماده 6 برنامه ششم توسعه و ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده فعلی مغایر است.

در نهایت ضمن تأکید بر ضرورت بازنگری جدی در مـــــــــــفاد و ساختار جمع بندی نهایی کمیسیون اقتصادی با اولویت رعایت اصل استقلال مالی مدیریت محلی از حاکمیت مرکزی، پیشنهادات اصلاحی زیر با رعایت قانون اساسی و سیاست‌های کلی و مبتنی بر قوانین برنامه پنج ساله و قوانین دائمی کشور ارائه می‌گردد:

تفکیک «عوارض» از «مالیات» در مواد (9، 32، 33، 34) لایحه.

حذف عبارت «اعم از معاف یا مشمول مالیات» و «یا معاف از مالیات ‏موضوع قانون مالیات‌های مستقیم» در ماده (50) لایحه.

ممنوعیت تحمیل هزینه‌های جاری شرکت‌ها و سازمان‌های دولتی به عوارض سهم شهرداری‌ها در مواد (42 ، 43 ، 44، 45 و تبصره‌های آنها) لایحه ممنوعیت تسری معافیت مالیاتی دستگاه‌های دولتی از عوارض و حقوق قانونی شهرداری‌ها در مواد (4، 50) لایحه.